Как (не)работи зоната за ограничаване на отоплението с дърва и въглища в София

Сегашната забрана има минимален обхват и слаб контрол, но комбинация от правила и подкрепа може да даде резултат.

• Основната цел на зоната с ниски емисии от битово отопление е да намали замърсяването на въздуха и вредите за здравето с поетапно ограничаване на използването на дърва и въглища. Въведена е от 1 януари 2025 г. в 9 централни района на столицата, с планирано разширяване в целия град от началото на 2029 г.
• Зоната с ниски емисии от битово отопление обхваща под 9% от домакинствата, които използват твърдо гориво в София.
• Основните източници на замърсяване остават извън обхвата на зоната, а контролът е практически неприложим.
• Нужен е ясен механизъм за установяване на нарушителите, връчване и събиране на глобите.
• Регулациите са насочени към горивото, а не към отоплителните уреди – ключов структурен дефект.
• Програмите за подмяна на уреди напредват, но не са достатъчни без ефективна забрана и ясен контрол.
• Опитът на Краков показва, че по-чистият въздух изисква комбинация от забрани, стимули и институционален капацитет.

Преди година София въведе първата в България зона с ниски емисии от битово отопление – мярка, представена като ключова стъпка към по-чист въздух и по-добро обществено здраве. На практика обаче ефектът ѝ остава трудно измерим, а дизайнът на забраната повдига сериозни въпроси за нейната реална ефективност. Ограничаването на използването на твърди горива засяга малък дял от домакинствата, контролът остава сериозен проблем, а най-силно замърсяващите райони остават извън обхвата на зоната. Защо сегашният модел на зоната не постига основната си цел, какви структурни дефекти я подкопават и какви комбинации от забрани и стимули биха могли да доведат до реално подобрение на качеството на въздуха в София?

Зона без твърдо гориво в България

Зоната e резултат на почти петгодишна съдебна битка, водена от неправителствени организации и адвокати. През 2021 г. Софийски градски съд осъди Столична община да предприеме редица мерки за подобряване чистотата на въздуха. Така през декември 2022 г. Столичен общински съвет прие наредба за въвеждане на зони с ниски емисии, както за отопление, така и за транспорт. 

Първата забранява използването на твърди горива за отопление в сгради за битови нужди. Под твърдо гориво се има предвид дърва и въглища, но не и пелети. 

Два етапа: От централните райони към целия град

Зоната се въвежда на 2 етапа. Първият етап е в сила от началото на миналата година и продължава към момента, като ограничава използването на твърдо гориво в 9 централни района на София – Изгрев, Средец, Оборище, Студентски град, Илинден, Красно Село, Лозенец, Триадица и Възраждане (фиг. 1). Забраната обхваща сгради, разположени по улици или на места, в които има изградена и функционираща централна топлофикационна и/или газоразпределителна мрежа.

Фигура 1:Териториален обхват на забраната за използване на твърди горива за битово отопление от 01.01.2025 г. Източник: Мисия „София без емисии“, 2024 г.

Вторият етап на зоната се въвежда след три години: от началото на 2029 г., когато забраната ще обхване цялата територия на Столична община, независимо дали има изградена и функционираща централна топлофикационна и/или газоразпределителна мрежа. 

Отоплението – здраве и регулации

Битовото отопление с твърдо гориво и автомобилният транспорт са двата основни източника на замърсяване на въздуха в София. В зависимост от замърсителя, те заедно формират между 83% и 99% от замърсяването с фини прахови частици, азотен диоксид и полиароматни въглеводороди, което ги прави ключови цели за регулации.

Най-сериозният риск за здравето идва от фините прахови частици с размер до 2,5 микрона (ФПЧ2,5), които проникват дълбоко в организма и са свързани със сърдечно-съдови, дихателни, онкологични и други тежки заболявания. Според действащата програма за управление на качеството на въздуха, основният им източник е битовото отопление (над 70%), последвано от ресуспендирани частици и автомобилния транспорт.

Транспортът доминира при замърсяването с азотен диоксид, поради което в София е въведена зона с ниски емисии за автомобили. Първите анализи показват ограничен ефект върху общите нива на замърсяване, но по-ясни локални подобрения и силна зависимост от контрола и обхвата на мерките.

Ограничаването на твърдите горива има значение и за климата, тъй като намалява емисиите не само на въглероден диоксид, но и на черен въглерод – замърсител с тежко въздействие върху здравето и силен затоплящ ефект, който все по-често влиза във фокуса на климатичните политики.

Намаляването на замърсяването от битово отопление в България става най-вече чрез ограничения върху твърдите горива. Правилата са разписани така, че контролът е труден, недостатъчен и неработещ.

• При дървата за огрев отговорността е изцяло върху гражданите. Според действащите правила те трябва сами да се уверят, че използват достатъчно суха дървесина. Към момента общината или държавата обаче не могат да влязат в дома на човек, нямат реален механизъм да проверят какво точно се гори в домакинствата и дали отговаря на изискванията. Контролът липсва.
• При въглищата ситуацията е различна. Там отговорността е при производителите и търговците, които са длъжни да предлагат гориво, отговарящо на определени стандарти за качество. Това позволява контролът да се извършва още на пазара, а рискът домакинствата да купят некачествено гориво е значително по-нисък.
• Зоната с ниски емисии в София добавя трето ниво на регулация – забрана за използване на твърди горива в определени части на града. Тук общината засега не разполага с работещ механизъм за проверки и санкции, отново поради невъзможността да провери какво се случва в дома.

Това създава система, в която въглищата подлежат на реален контрол, а дървата за огрев – в голяма степен зависят от волята за доброволно спазване на изискванията. В съчетание с невъзможността да се проверява какво гориво използват домакинствата в бита имаме структурен дефект, който прави забраната на практика нереализуема. 

Няма уред, няма как да се гори

В София наредбата за зоната за ниски емисии в момента ограничава само горивото, но не и уредите, които се използват. Дървесината е основното твърдо гориво, което се използва и за разлика от въглищата почти всеки може да я добива. Съществува и пазар на нелегална дървесина. 

По-сигурният начин да се избегнат твърди горива за отопление е да се ограничат използваните за това уреди. Ако няма уред, няма как да се гори. Някои от плюсовете на този подход са:

• Фокус върху най-замърсяващите уреди: Ограничението или забраната може да обхваща само уредите, причиняващи най-голямо замърсяване. 
• По-чисто горене: Повечето модерни уреди на твърдо гориво (на пелети и чипс) изискват горенето на определен вид гориво, което обикновено е с добри показатели (ниска влажност, добра калоричност) или използват автоматизирано подаване на гориво, така че не позволяват горенето на каквото и да е (като отпадъци, пластмаса, дрехи и т.н.), както е в традиционните печки и камини.
• По-лесен контрол: Следенето на ограничение или забрана на използване на отоплителни уреди с твърдо гориво би могло да е по-лесен от този за използването на твърди горива – с регистър и проверки за верифициране на уредите.
• Подкрепа за подмяната: Ограничения за използването на отоплителни уреди на твърдо гориво могат да подпомогнат процеса на подмяна на уреди, вече стартиран от Столична община

Работещото решение, което наредбата пропуска

Ограничения на използването на отоплителни уреди на твърдо гориво е подходът с по-голям потенциал за ефективно приложение, но за съжаление не е част от наредбата. Възможно е да се съчетаят, но това ще изисква промени свързани с производството, съхранението и пускането на пазара на дървесина, както и контрол на производители и търговци, а не на потребителите. Тези промени едва ли ще бъдат приети, тъй като имат потенциал да засегнат множество интереси в дърводобива, предоставянето на дърва за огрев от кметове и др.

Работи ли забраната?

Основната цел на зоната е – чрез ограничаване на използването на твърдо гориво, да се намали замърсяването на въздуха и оттам вредата върху човешкото здраве. Постига ли целта си тази забрана?

Данните и дизайнът на зоната показват, че в сегашния си вид забраната не може да постигне значимо намаляване на замърсяването.

Обхват под 9%: зоната пропуска основните източници

На първо място обхванатите от забраната домакинства в деветте района на София са под 9% от всички домакинства отопляващи се на твърдо гориво и реално техният принос към замърсяването е много малък. При разработването на наредбата през 2022 г. се работи с данни от преброяванията на НСИ през 2011 г. и 2021 г., но различните числа не оказват никакво влияние върху дизайна на зоната. 

Според данните на НСИ за 2021 г. : Броят на домакинствата, попадащи в ограничението е около 2800, останалите над 30 000 домакинства не попадат в зоната. Основните замърсяващи райони са по периферията на града, но те не са в зоната. Дори район Витоша, където има изградена газова инфраструктура е изключен, макар домакинствата на твърдо гориво към създаването на наредбата да са били почти два пъти повече от всички девет района на София попадащи в зоната.

Без механизъм за проверки и санкции

На второ място е контролът. Реално Столична община няма как да установи и да глоби домакинствата в деветте района на Зоната, които се отопляват с дърва и въглища. 

Редът за установяване на конкретното нарушение и начините за налагане на санкции също е неясен. Неопределени остават правомощията на органите на МВР, свързани с контрола по прилагане на мерките и при какви условия оправомощените от кмета длъжностни лица могат да търсят съдействие от тях. Това е критично важно особено за начините за установяване на нарушенията.

Ако все пак се установи нарушение, както при зона с ниски емисии от транспорт, процедурата за връчване на актове и глоби в самата Наредба е излишно усложнена. Следва се редът на Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН), което често отнема над шест месеца. 

На трето място не са посочени критерии, по които се определя размера на глобата или имуществените санкции, които могат да варират според Закона за чистотата на въздуха.

От въвеждането на зоната от началото на 2025 г. до момента няма публична информация за броя проверени, установени и глобени нарушители. Зоната в настоящия си вид едва ли води до намаляване на замърсяването.

Докъде сме с подмяната на печките и къде остава празнината 

Още от 2018 г.Столична община изпълнява програма за подмяна на уредите на твърдо гориво с по-екологични, по примера на успешен проект в Полша. Предвидено е 5000 домакинства да могат да подменят старите си печки. В края на 2023 г. за почти 5 години едва около 1500 от тях са успели да се възползват от тази програма. С влизането на кмета Васил Терзиев, новата управа добавя само за 2 години – до октомври 2025 г., когато приключва проектът – още близо 1800 домакинства. Така от услугата се възползват общо 3195.

По програма Околна среда 2014-2020 г, с проект, приключил юни 2024 г. подписаните договори са 8 343. А още 10 815 домакинства ще имат възможност да подменят старите си печки до май 2029 г. по проект по програма Околна среда 2021-2027. По двата приключили проекта са монтирани над 20 000 нови екологични уреда – предимно високоефективни климатици, котли на пелети и уреди на природен газ. 

Пълно въвеждане на забраната: Недостатъчно финансиране и неработещи санкции За останалите ⅓ домакинства към момента няма публична информация дали се предвиждат схеми за подпомагане, но те трябва да подменят уредите си преди влизането на пълната забрана от 01.01.2029 г. или ще подлежат на санкции. Реално до края на 2028 г. Столична община трябва да подмени отоплението на още около 20 000 домакинства, като засега е осигурено финансиране за около 10 000.

Ако тази програма работи и има потенциал да подмени всички уреди до въвеждане на пълната забрана, то има ли нужда от зоната: тя е нужна, за да забърза нещата. Въздухът макар и да се подобрява, това става бавно и гражданите продължават да се разболяват и умират от мръсен въздух. В края на 2026 г. ще влязат в сила и новите по-строги норми за въздуха и това ще бъде ново предизвикателство за институиите.

Добрият пример: Как Краков се бори със смога 

Дали зоните с ниски емисии могат да работят, не е теоретичен въпрос. Има европейски градове, вървящи успешно по подобен път. 

Емблематичен добър пример за това е полският град Краков. Преди над десет години – в следствие на масирана гражданска кампания и силен натиск – общината е заставена да забрани горене на въглища от домакинствата. Въведена е поетапна забрана, но освен всеобхващаща програма за финансиране на подмяната на уредите, има и реален и строг контрол. Местната власт е съчетала ефективна забрана с добър стимул.

Наложен е ясно регламентиран и приложим механизъм за установяване на нарушителя и санкционирането му. Общо три институции си сътрудничат – специално упълномощени служители на общината извършват проверки съвместно с общинската полиция и Инспекцията по опазване на околната среда. Проверяващите могат да влизат в домовете на проверка, включително и да вземат проби от горивото и пепелта за лабораторно изследване. По този начин може да се провери и дали се горят отпадъци. За засичане на нарушителите се използват дронове и инфрачервени камери като се следи за димящи комини. 

Какво може да сработи?

Ако забраната към момента не дава резултати, какво може да се направи? 

Основно две неща. Първото е зоната и наредбата да се подобрят, така че забраната да се прилага. Конкретни препоръки бяха направени от експерти още преди да започне първата ѝ фаза. 

В обобщение: ясни правомощия на общинските служители при извършване на проверки; яснота кой е нарушителят – ползвателят на уреда; ясни критерии за налагане на глобите; да се въведат и ограничения върху използваните уреди. 

Второто е да се разшири и териториалния обхват на зоната, като се обхванат поне част от оставащите райони с над 90% домакинства, отопляващи се с твърдо гориво. Важно е и да се изключи ограничението за наличие на инфраструктура (на топлофикация или газова).

Последното е важно, защото поне две представителни социологически проучвания и преброяването на населението през 2021 г. показват, че потребителите в градовете масово използват електричество за отопление и тенденцията е към електрификация на отоплението. Това се подкрепя и от резултатите от програмата за подмяна на уредите на твърдо гориво с екологични такива, по които над 80 % от новите уреди са климатици. (подробности: в Книга с документи от национална конференция по проект „Българските общини работят заедно за подобряване на качеството на атмосферния въздух“) 

Следващи стъпки и препоръки

За да се постигне реално намаляване на замърсяването от битово отопление, регулациите трябва да бъдат допълнени с ясно приложими правила, ефективен контрол и целенасочена подкрепа за домакинствата. Ето и необходимите конкретни и взаимно свързани стъпки.

• Създаване на ясен механизъм за установяване на нарушителите, връчване и събиране на глобите
• Разширяване на зоната извън настоящите 9 района и и премахване на ограничението за топлофикационна и газова инфраструктура
• Въвеждане на ограничения за използваните уреди и създаване на регистър с уредите в употреба
• Осигуряване на средства за подмяна на уредите за отопление в оставащите над 10 000 домакинства
• Продължаване на подкрепата за енергийно бедни домакинства с безвъзмездно финансиране, докато за останалите може да се предвиди известно самоучастие
• Схемите за подмяна могат да включват и мерки за енергийна ефективност.

Без тези стъпки зоната с ниски емисии рискува да остане административна мярка с ограничен ефект, вместо реален инструмент за по-чист въздух и по-устойчиво отопление в града. 

Зоната с ниски емисии от битово отопление е необходима стъпка, но в сегашния си вид тя остава по-скоро формален инструмент, отколкото ефективна политика за чист въздух. Ограниченията за използване на твърди горива обхващат твърде малка част от замърсяващите домакинства, липсва работещ механизъм за следене и санкции, а отговорността е прехвърлена основно върху гражданите, без адекватни регулаторни и институционални инструменти. Опитът на градове като Краков показва, че устойчивите решения изискват съчетание от ясни забрани, ефективен надзор и дългосрочни стимули за подмяна на отоплителните уреди. Ако до 2029 г. не се направят съществени промени в дизайна и прилагането на зоната, София рискува да посрещне пълната забрана без реална готовност.

Aвтор: Ивайло Хлебаров / Климатека

Ивайло Хлебаров е автор в Климатека с над 22 години опит в областта на опазването на околната среда. Работил е по теми като управление на отпадъци, устойчива мобилност, европейски фондове и качество на въздуха, основно като част от екипа на организацията „За Земята“. До края на 2024 г. ръководи екип „Въздух“, който заедно с партньорски организации печели колективния иск срещу Столична община – ключово дело, довело до създаването на зоната с ниски емисии в София. Хлебаров стои и в основата на разкриването на сериозното наднормено замърсяване с азотен диоксид и неправилното разположение на част от официалните измервателни станции в града. Той е завършил Техническия университет – София и притежава магистърска степен по изследвания на околната среда и науки за устойчивостта от Университета в Лунд, Швеция. В момента работи на свободна практика.

В публикацията са използвани материали от:

1. Черният въглерод, https://www.climateka.bg/cheren-vaglerod/ 
2. Какво мислят хората за отоплението с твърди горива?, (ЕС За Земята, 2019), https://www.zazemiata.org/wp-content/uploads/2019/04/Prouchvane-Final-Corrections.pdf
3. Зони с ниски емисии за битово отопление, (ЕС За Земята, 2018), https://www.zazemiata.org/resources/doklad_zoni_s_niski_emisii_bitovo_otoplenie/
4. Какво да очакваме от зоната с ниски емисии за битово отопление в София?, https://www.climateka.bg/zona-niski-emisii-bitovo-otopolenie-sofia/ 
5. Книга с документи от национална конференция по проект „Българските общини работят заедно за подобряване на качеството на атмосферния въздух“ LIFE17 IPE/BG/000012 – LIFE IP CLEAN AIR, https://lifeipcleanair.eu/download/news/382/National_conference_book.pdf 
6. Предложение за изготвяне на план и въвеждане на нискоемисионни зони (НЕЗ) за битово отопление, в т.ч. изпреварващо ограничаване на отопление на дърва и въглища на сгради по улици, в които има изградена и функционираща централна топлофикационна и газоразпределителна мрежа. Варианти към 20.07.2022 г. и към август 2023 г., (Енергийна Агенция Пловдив, 2023)
7. Наредба за създаване на зони с ниски емисии на вредни вещества в атмосферния въздух на територията на Столична община, https://sofia.obshtini.bg/doc/5053858 
8. Комплексна програма за подобряване качеството на атмосферния въздух на територията на Столична община за периода 2021-2026 г., приета с Решение № 204/22.04.2021 г. на Столичния общински съвет, https://air2.sofia.bg/docs/Programme.pdf 
9. Секция Новини на Столична Община
10. Класирания на кандидати за нови отоплителни уреди по проект LIFE17 IPE/BG/000012 – LIFE IP CLEAN AIR, https://lifeipcleanair.eu/bg/news.html
11. НСИ преброявания 2011 и 2021 г.