Социалният климатичен план – версия 2.0: видим напредък и ключови рискове при прилагането

Между социалната амбиция и институционалните слабости – какво следва за третата версия на плана?

• Втората версия на Социалния климатичен план е по-добре структурирана и съдържа конкретни предложения в сравнение с първия вариант.
• В плана вече има данни за транспортната бедност и са заложени мерки за обновяване на жилищния фонд.
• Заделя и значими инвестиции в нулев емисионен транспорт, насочени към отдалечени и слабо обслужвани райони – знак за социална справедливост.
• Експертни и неправителствени организации са включени като страна в процеса на подготовка.
• Остават въпроси как и кои са механизмите, гарантиращи, че средствата действително ще достигнат до уязвимите групи.
• Основният риск е свързан с прилагането и административния капацитет.

Социалният план за климата (СПК) е стратегическият документ, с който страната ни ще може да използва средства от европейския Социален фонд за климата, създаден да подпомогне уязвимите домакинства и малкия бизнес в прехода към по-чист транспорт и отопление. Фондът разполага с 87 млрд. евро, от които България ще получи 2,49 млрд. евро, допълнени от национално съфинансиране. Планът трябва да успее да гарантира, че новите въглеродни такси няма да засегнат най-силно хората с ниски доходи, а средствата ще бъдат насочени към енергийна ефективност, модернизация на сградите, чист транспорт и директна подкрепа за домакинствата.

Представяме ви моментна картина на Социалния план за климата очертана от експерти, участвали в подготовката и консултациите по него. Доц. д-р Теодора Пенева – изследовател по енергийна бедност, Цвета Наньова – експерт по жилищна политика и обновяване на сградите, и Даниел Попов – анализатор на публичните финанси и транспортната политика. Всеки един от тях представя и анализира различните страни в плана, за да стане ясно какво се е случило през последната половин година и кои мерки могат реално да достигнат до уязвимите групи, има ли рискове, както и какви са очакванията за третата версия на Плана.

В края на миналата година беше изпратена втора версия на Плана към Европейската комисия (ЕК). В нея са направени важни стъпки – добавени са данни за транспортната бедност и са заложени мерки за обновяване на жилищния фонд и инвестиции в нулев емисионен транспорт. В същото време остават предизвикателства, свързани с координацията на програми и фондове, критерии за разпределение на средствата и ограничен капацитет за техническа подкрепа на бенефициентите.

Къде е Социалният план за климата днес?

Година след началото на подготовката му, българският Социален план за климата все още е в процес на преработка. През ноември втората версия на Плана беше изпратена до ЕК. А през декември Министерски съвет (МС) започна кръг от консултации на тази чернова с представителите на НПО и бизнес сектора. Процесът отбелязва положителен прецедент – Планът е първият български програмен документ в последните години, който се разработва в открит диалог с гражданския сектор, като редица предложения вече са дискутирани и взети предвид. 

Какво се случи на европейската сцена?

На европейско ниво стартирането на ЕСТЕ2 се отлага с една година – ход, който директно влияе върху приходите в Социалния фонд за климата и поставя под въпрос навременното и достатъчно финансиране на мерките, особено в началния период. 

Паралелно с това на европейско ниво е създаден механизъм за финансиране на Социалния фонд за климата към Европейската инвестиционна банка, за да осигури предварително финансиране и подкрепа за държавите членки преди пълното въвеждане на схемата.

Напредъкът у нас

У нас бяха приети законодателните промени за въвеждането на новата схема за търговия с емисии (ЕСТЕ2), но транспонирането ѝ не гарантира нито одобряване на Плана от ЕК, нито финансирането му.

През ноември беше актуализиран механизмът за управление на плана с по-широк институционален обхват и по-ясни дефиниции за уязвимите групи. Паралелно се създаде и координационен механизъм за изграждане на информационна система за определяне на енергийно бедните домакинства. Действащата в момента наредба от края на 2023 г. не се приложи на практика, сега се предлага за обществено обсъждане нова наредба, публикувана преди дни – 10 февруари. Системата се очаква да стане оперативна до края на март и напълно функционална до юни.

С това приключи вторият цикъл по подготовката и актуализираната версия е била изпратена до Европейската комисия. В нея са предвидени промени в обхвата на мерките, включена е нова инвестиция и са допълнени елементи, свързани с планираните инвестиции на МОСВ.

Доц. д-р Теодора Пенева: Зад формалния напредък остават ключови въпроси и неизвестни

Според анализа на доц. д-р Теодора Пенева, зад отчетения формален напредък във втората версия на Социалния план за климата остават три съществени проблема, които поставят под въпрос неговата социална ефективност.

Липсва социален анализ на разширената схема за търговия с емисии

Не е направен анализ на социално-икономическите последици – как разширяването на въглеродния пазар (ЕСТЕ2) ще се отрази върху енергийната бедност и какви компенсиращи мерки ще са необходими. Представено е единствено изчисление на декарбонизационния ефект, без оценка на социалното въздействие, въпреки че тя се изисква по регламент.

Финансовата рамка е неясна

Не е намален бюджетът за мерките, заложени в първата чернова на Плана, а същевременно са включени допълнителни инвестиции във втората чернова. Така общият финансов обем на плана надвишава допустимото финансиране. Това поставя въпроси относно окончателното разпределение на средствата и реалния финансов ресурс за изпълнение на отделните мерки.

Не са ясно дефинирани методите и критериите за разпределяне на средствата между двете целеви групи – енергийно бедни домакинства и тези от тях, засегнати от прилагането на схемата. Липсата на обективни критерии и прозрачна методика за идентифициране на тези групи създава риск средствата да бъдат насочени към по-доходни слоеве на населението, вместо към най-уязвимите групи, за които фондът е предназначен.

Няма стратегическа координация

Извън самия План остава въпросът за стратегическата координация на политиките за намаляване на енергийната бедност. Предвижда се регламентиран ред как ще действа информационната система за определяне статута на енергийно бедни домакинства и други уязвими групи, но това не гарантира предоставянето на адекватна и навременна подкрепа за тези групи. Към момента липсва отделен, цялостен стратегически документ за намаляване на енергийната бедност, който да осигурява координация между различните финансови инструменти и програми и да задава дългосрочен, последователен подход към проблема с уязвимите групи в България. Иначе в Закона за енергетиката е заложено да се изготвя дългосрочна програма за намаляване на енергийната бедност.

Рядък пример за ефективен дизайн на мярка

Единственият пример за ефективен дизайн, заложен във втория вариант на Плана, е инвестицията във ваучерен механизъм, който осигурява висока степен на гъвкавост, реален избор на бенефициентите, прозрачност на разходването и значително по-ниска административна тежест спрямо централизирания модел. 

Моделът стимулира пазарната конкуренция между търговците. Гаранцията за прозрачност и проследимост на разходите на публичните средства се осъществява чрез електронни ваучери и директни плащания след реална доставка. 

Този подход демонстрира как публичната подкрепа може да бъде едновременно социално чувствителна, пазарно ориентирана и лесна за прилагане. Въпреки това, мярката заема едва около 6% от общия бюджет на интервенциите, което ограничава нейния ефект и не позволява този работещ модел да бъде използван по-широко.

Интеграцията с бъдещата единна информационна система и комплексната оценка на уязвимостта е устойчива основа за автоматизация, по-добро таргетиране и дългосрочна ефективност на подкрепата.

Ако анализът на доц. Пенева поставя въпроса за общата рамка, то прилагането на мерките в сектор „Сгради“ показва конкретните рискове на практика.

Цвета Наньова: Многофамилните сгради — универсален грант без гаранция за социален ефект

Във втория вариант на Плана мерките за обновяване на многофамилни жилищни сгради почти не се променят – и това трудно може да се приеме като добра новина. Общините остават водещи бенефициенти, а моделът продължава да наподобява досегашните програми с пълно грантово финансиране. Вместо да адресира натрупаните проблеми, това поставя въпроса дали подкрепата действително ще достигне до енергийно бедните домакинства или отново ще се възпроизведе неравномерният достъп между различните общини и групите собственици.

Новият елемент е възможността домакинствата в една сграда – извън целевите групи на уязвими собственици/енергийно бедни, да получат само до 40% финансиране за основно обновяване. Остава обаче неясно откъде ще дойдат останалите 60% – чрез реално самоучастие на собствениците или чрез комбиниране с други публични източници, което на практика би довело отново до пълно безвъзмездно финансиране. Тази неяснота подкопава прилагане на модела при смесено финансиране, където е необходима активна роля и финансов ангажимент от страна на етажната собственост.

В този си вид мярката рискува да не постигне основната си цел – структурно намаляване на енергийната бедност – и вместо това да продължи универсалния грантов подход без устойчив механизъм за мобилизиране на частни инвестиции.

Освен това мярката не е съобразена с основните стратегически документи в сектор „Сгради“. Така вместо да допълва вече заложените политики, тя върви по отделна линия и създава усещане за разминаване и липса на координация във финансирането.

Липсват ясни инструменти като „one-stop-shop“ услуги и достъпни кредитни продукти, които биха позволили именно на уязвимите домакинства в многофамилните сгради да се включат в процеса.

Еднофамилните къщи: по-справедлив подход с управленски рискове

Според Наньова, преминаването от „основно обновяване“ към набор от по-малки единични мерки за енергийна ефективност при еднофамилните сгради е положителна промяна. Този подход позволява ограничените средства да достигнат до повече енергийно бедни домакинства и следва принципа „по-малки суми за повече хора“, който е социално по-справедлив.

За съжаление и във втория вариант на плана не са преодолени редица съществени проблеми, критикувани от неправителствения сектор. Най-значимите сред тях са:

Концентрация на административните и експертните отговорности в общинските администрации и липса на техническа помощ за домакинствата – всички дейности, свързани с координацията, управлението и изпълнението на мерките на местно ниво, са вменени на общините, като едновременно с това не е предвидена техническа помощ за крайните бенефициенти. Инициативата на собствениците е изцяло иззета, а достъпът до подкрепата е поставен в пълна зависимост от общинската администрация. Представителите на целевата група нямат и не следва да бъдат задължени да имат експертен капацитет да оценяват конструктивната устойчивост на сградата, да избират подходящите мерки и последователността на тяхното изпълнение, както и да контролират строителните дейности. Подобен капацитет липсва и в значителна част от общинските администрации и не следва да бъде тяхно задължение.

Неясен остава подходът към определяне на крайните бенефициенти. При ресурс за едва около 14 500 домакинства и възможност за участие на всички 265 общини съществува реален риск средствата да бъдат разпределени неравномерно, което може да породи усещане за несправедливост и социално напрежение.

Риск от прекомерно финансиране на големи сгради – макар да са определени референтни цени за единица площ и единица мощност, липсва таван на допустимите разходи за една сграда. Това създава възможност за безвъзмездно финансиране на скъпоструващи мерки за големи и слабо обитавани сгради или за жилища, използвани съвместно от домакинства с различен социален статус, въпреки че формално собственикът е уязвимо лице или домакинство.

Енергийните общности: реализирането е под въпрос заради нормативни пречки

Мярката, свързана с енергийните общности в подкрепа на енергийната бедност и в двата варианта на Плана съдържа редица нереалистични постановки, свързани с администрирането и управлението им от страна на общините, както и неясноти в разпределението на енергията и финансовите потоци. Съществуват нормативни пречки, които поставят под въпрос реализирането ѝ.

Предложения на неправителствения сектор

В тази връзка неправителственият сектор предлага конкретни подобрения, но все още няма обратна връзка дали те ще бъдат взети предвид в окончателния вариант на плана. Препоръките включват: 

• Създаване на Национална система за идентифициране на енергийно бедните домакинства, която да гарантира обективен и прозрачен подбор;
• Механизъм за техническа помощ и професионално управление на новосъздадените енергийни общности;
• Реално гражданско участие в управлението и разпределението на ползите;
• Ясна регулация на партньорствата със заинтересовани страни, включително търговци на енергия;
• Интелигентно измерване с достъп до (поне) почасови данни в обработваем формат и премахване на неоправдани мрежови такси.

Необходими са и целенасочени законодателни промени. В момента липсват ясни критерии за статута и функционирането на енергийните общности. Няма и механизъм за виртуално нетно отчитане и стандартизиран достъп до енергийни данни, мрежовите такси не отразяват реалното използване на инфраструктурата. Предложените решения включват създаване на национална платформа за обмен на енергийни данни и поетапно въвеждане на виртуално нетно отчитане, диференциране на мрежовите такси според реалното използване на мрежата и въвеждане на ясно правно определение и регистър на енергийните общности с механизми за контрол.

Даниел Попов: Транспортът: социална услуга или зелена инфраструктура?

“Версия 2.0” на плана включва повече данни за транспортната бедност в България и потвърждава оценките на НПО сектора, че тя засяга съществена част от населението. Добавени са и изчисления за екологичния ефект на инвестициите чрез спестени вредни емисии, както и първоначални резултати от проучвания сред общините за липсата на адекватен обществен транспорт. Въпреки това събирането на надеждни данни остава основно предизвикателство – проблем, отбелязан и от ЕК.

По отношение на инвестициите планът предвижда мащабна подкрепа, отговаряща на добрите практики и изисквания на ЕК, в това число и насочването към отдалечени и слабо обслужвани райони, което е стъпка към по-голяма социална справедливост. 

Фиг.1 Предвидени инвестиции в транспортния сектор

Общият размер на транспортния пакет надхвърля 1,3 млрд. евро – най-мащабната инвестиционна част от Плана.

При наличието на сериозни нива на неравенство в обществото и системното пренебрегване на социалните услуги, особено в отдалечените райони на страната, транспортният компонент в Социално климатичния план е пример за модерна, нулевоемисионна, социална услуга в полза на най-уязвимите групи от граждани. Това е и модел, по който държавата може да продължи да инвестира за изграждането на транспортна система, която пълноценно изпълнява своите функции и е целенасочен механизъм за спиране на обезлюдяването на регионите.

Социалният план за климата би трябвало да е основната рамка, която да подреди мерките, финансирането и институциите около една ясна цел – дългосрочно намаляване на енергийната бедност. Вместо това планът остава откъснат от по-широката картина. Разработката на плана и изграждането на информационна система без ясни цели, без ясно формулиране и адресиране на последиците от новата схема за търговия с емисии, и без проследяване на резултатите, не гарантира подкрепа за уязвимите домакинства. При липса на обща стратегия, която да координира различните програми и фондове, съществува риск Социалният план за климата да се сведе до технически документ за усвояване на средства, а не до инструмент за реална промяна в живота на хората. 

Положителен сигнал е, че планът се разработва в диалог с неправителствения сектор и показва по-силен социален фокус от досегашните инвестиционни модели. 

Със зададените добри и целенасочени приоритети – от страна на ЕК, чрез Социалния климатичен фонд – националните институции успяват да изготвят инвестиционен план, ориентиран към нуждите на хората, вместо обичайното строителство и рехабилитация на пътища, което дълги години поглъщаше почти изцяло и европейското и националното финансиране в отдалечените селски и планински райони.

Визитки на експертите:
Доц. д-р Теодора Пенева е изследовател в Института за икономически изследвания при БАН и старши експерт по климат и енергия във WWF България. Един от най-изявените специалисти по енергийна бедност, участва активно в консултациите за Националния план за Социалния фонд за климата.
Цвета Наньова е заместник-председател на УС на Българската фасилити мениджмънт асоциация (БГФМА) и изпълнителен директор на Българо-австрийска консултантска компания (БАКК). Компанията е сред малкото в България, които предоставят комплексни услуги за подобряване на енергийната ефективност в многофамилни жилищни сгради. Тя е консултант по жилищна политика и енергийна ефективност с дългогодишен международен опит, включително към Комитета по жилищна политика на Икономическата комисия на ООН за Европа. Активно участва в разработването на националните политики за обновяване на сградния фонд, включително Дългосрочната стратегия за обновяване до 2050 г., Национален план за саниране на жилищните и нежилищните сгради до 2050 г., както и в работни групи към МРРБ и Министерския съвет по темите за жилищна политика, енергийна ефективност и енергийна бедност.
Даниел Попов работи в екологично сдружение “За Земята” и е част от мрежата на Bankwatch. Специалист по публично финансиране и транспортна политика, член е на Комитета за наблюдение на ОП „Транспорт“ и автор на доклад за транспортната бедност в България в контекста на СФК.

Публикацията е създадена в партньорство на Хабитат България с Климатека, по проект „Достъп до енергийно обновяване“.

Източник: Климатека

В публикацията са използвани материали от:

• Проект за Социален план за климата – първа версия: Проект на Социален план за климата на Република България – юни 2025 г.
• Good practices for the Social Climate Plans – climate.ec.europa.eu
• Проект на Постановление за приемане на Наредба за критериите, условията и реда за определяне на статут на домакинство в положение на енергийна бедност и на статут на уязвим клиент за снабдяване с електрическа енергия